ECONOMÍA: El Presupuesto 2021: La realidad duele.

Resumen

La planeación fiscal siempre es importante; pero cuando tiene lugar en medio de la peor recesión en la memoria viva, se vuelve crucial. De acuerdo a la Ley, La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) debe enviar su propuesta de presupuesto 2021 al Congreso a más tardar el 8 de septiembre. A continuación, ofrecemos nuestras opiniones sobre lo que creemos que estará en la propuesta del gobierno (así como sobre lo que creemos que debería estar).

Hasta ahora, en opinión de Citibanamex, los documentos oficiales de Hacienda solo han proporcionado una tímida valoración de las circunstancias. Deberíamos esperar cambios significativos en la perspectiva macro, pero creemos que Hacienda se abstendrá de asumir una contracción del PIB de dos dígitos.

Los supuestos optimistas conducirán a una sobreestimación de los ingresos. En las propuestas de presupuesto de esta administración, las estimaciones de producción de petróleo y crecimiento del PIB han estado sesgadas al alza.

No más fondos para días lluviosos. Las estimaciones consideran el uso de recursos provenientes de fondos y fideicomisos por alrededor de 1.4% del PIB, lo que implicaría el agotamiento del FEIP y el FEIEF a finales de 2020.

Es de esperarse que la estrategia de gasto se mantenga enfocada en dos temas: los programas sociales y proyectos de infraestructura existentes, con énfasis en la estrategia energética de AMLO. Pero en general, la política de gasto basada en la austeridad debería persistir. Creemos que el presupuesto ofrece al gobierno la oportunidad de cambiar la narrativa y aumentar la confianza del mercado. Por otra parte, creemos que Hacienda optará por un escenario más inercial, lo que implica que continuará el constante deterioro de las tendencias fiscales.

 

El Presupuesto 2021: La realidad duele

La planeación fiscal siempre es importante; pero cuando tiene lugar en medio de la peor recesión en la memoria viva, se vuelve crucial De acuerdo a la Ley, La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) debe enviar su propuesta de presupuesto 2021 al Congreso a más tardar el 8 de septiembre. Por lo tanto, más allá de la política de salud a la luz de la pandemia de Covid-19, no podemos pensar en otro tema más importante a discutir en México en este momento. Ofrecemos nuestra opinión sobre lo que creemos son los principales elementos a verificar en la propuesta que se dará a conocer en menos de una semana.

En opinión de Citibanamex, la propuesta de presupuesto ofrece una oportunidad para que el gobierno proporcione una evaluación honesta y completa de la efectividad de la política económica implementada hasta el momento. Alternativamente, podría optar por mantenerse en la ruta emprendida hasta ahora, proporcionando proyecciones optimistas para el crecimiento del PIB en 2021 y la plataforma petrolera, y así, sobrestimando los ingresos. En cuanto al gasto, podría mantener el énfasis en exactamente los mismos elementos que figuraban en los presupuestos anteriores al Covid-19 (es decir, programas sociales sin transparencia ni métricas de evaluación precisas, proyectos energéticos controversiales y proyectos de transporte y turismo cuya viabilidad y valor ya eran cuestionables antes de la pandemia) a expensas de prácticamente todos los demás rubros (salarios de los servidores públicos, salud, participaciones federales). Si bien esperamos estar equivocados, tendemos a creer que el rumbo actual continuará a pesar de un cambio dramático en las circunstancias.

La primera pista: El recuento de daños del 2020

Hasta ahora, en opinión de Citibanamex, los documentos oficiales de Hacienda solo han proporcionado una tímida valoración de las circunstancias. En su informe de finanzas públicas y deuda pública al 2T20 publicado el 30 de julio, Hacienda actualizó su marco macro y estimaciones de finanzas públicas. De los cambios, destacamos la revisión a la baja de la proyección de crecimiento del PIB a -7.4% desde el -2.9% anterior, aunque éste se mantuvo optimista en comparación con la proyección de -11.2% y las expectativas de los analistas de -9.6% en ese momento (según nuestra Encuesta de Expectativas Citibanamex de la segunda mitad de julio). La proyección para la plataforma petrolera también fue optimista, ya que anticipó que la producción se recuperaría para alcanzar un promedio de 1.74 millones de barriles diario (mbd) en 2020. Esto se compara con nuestra estimación de 1.67mbd y con una producción promedio observada a julio de 1.68mbd; este último fue en realidad el nivel más bajo de producción de petróleo desde 1979 (1.60mbd).

Las estimaciones de la SHCP prevén un faltante de ingresos para 2020 de alrededor de 600 mil millones de pesos (mmdp) (2.7% del PIB), aunque eso se compensaría parcialmente con los 311mmdp provenientes de fondos y fideicomisos. Según el informe de la SHCP, el balance primario de 2020 sería de -0.6% del PIB, que se compara con el superávit de 0.7% del PIB estimado anteriormente, mientras que los RFSP se proyectan en -5.4% del PIB desde -2.6% anteriormente. Estas cifras se comparan con nuestras estimaciones de un balance primario de -1.5% del PIB y unos RFSP de -6.2% del PIB, ya que prevemos un menor crecimiento y menores ingresos4. Finalmente, Hacienda estima la deuda neta (SHRFSP) en 55.4% del PIB desde 44.8% en 2019, mientras que nosotros la estimamos en 57.7% del PIB.

En comparación con los niveles de deuda al cierre del 2019, las estimaciones de Hacienda y las estimaciones de Citibanamex implican un aumento de entre 10.8 y 12.9 puntos porcentuales, respectivamente. Por lo tanto, a pesar de las promesas de AMLO de no aumentar la deuda pública, el hecho es que la dinámica de la deuda en el corto plazo está más allá del control de este gobierno, o de cualquier otro en el mundo.

¿Se actualizarán las cifras de 2020 en la propuesta de presupuesto? Si bien la última revisión de Hacienda fue relativamente reciente, hemos tenido información relevante sobre la actividad económica desde entonces (en particular, la segunda lectura de los resultados del PIB del 2T205) y, por lo tanto, deberíamos esperar una revisión adicional a la estimación de crecimiento para el cierre 2020. En nuestra opinión, Hacienda evitará anunciar una contracción de dos dígitos; por lo que creemos que su revisión será a una cifra entre -9.5% y -9.0%. En cuanto a la plataforma petrolera, considerando los resultados hasta julio, creemos que sería inverosímil proyectar incluso un nivel de 1.7mbd para finales de año, pero creemos que Hacienda podría fijar esa cifra como la nueva meta del gobierno. Asumiendo que estamos en lo cierto acerca de estas revisiones y a pesar de que siguen siendo optimistas en relación con el consenso, los ingresos públicos deberían ajustarse a la baja, lo que conduciría a un deterioro adicional de las metas fiscales de alrededor de 70mmdp o 0.3% del PIB (es decir, la cifra de

Hacienda para el balance primario en 2020 se ajustaría de -0.6% a -0.9% del PIB).

No más fondos para días lluviosos. Es importante destacar que estas estimaciones consideran el uso de recursos provenientes de fondos y fideicomisos por alrededor de 1.4% del PIB. Este uso de ingresos no recurrentes conduciría al agotamiento del FEIP (Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios) y el FEIEF (Fondo de Estabilización de Ingresos de las Entidades Federativas) hacia finales de 2020. Por lo tanto, sin planes de reforma fiscal provenientes de la Secretaria de Hacienda y más presiones por el lado del gasto, la perspectiva para 2021 contará con márgenes de maniobra severamente restringidos.

2021: lo que prevemos, aunque no necesariamente lo que deseamos

Cabe esperar suposiciones optimistas y por ende, una sobreestimación de los ingresos; en opinión de Citibanamex, el crecimiento del PIB en 2021 estará en un rango de 4.0 - 4.5%. Cuando se trata de la propuesta de presupuesto, Hacienda generalmente ha publicado un marco macro en línea con las expectativas del consenso. Sin embargo, esta administración se ha apartado de esa práctica, particularmente en lo que respecta a la producción de petróleo y las estimaciones de crecimiento del PIB del año a presupuestar, ya que hasta ahora han tenido un sesgo al alza. Creemos que esto ha sido impulsado por varios factores, como el esfuerzo por mantener una narrativa que respalde los supuestos beneficios de los cambios en la política energética, así como cierta renuencia a reconocer la profundidad de la recesión actual y sus implicaciones. Así, pensamos que estos preceptos seguirán guiando el diseño de la propuesta de presupuesto de 2021. Creemos que la estimación de crecimiento del PIB de Hacienda para 2021 se ubicará en un rango de 4.0 a 4.5%, probablemente por encima de la estimación de Citibanamex de 4.1% y la del consenso (3.5%) de la Encuesta de Expectativas Citibanamex más reciente. Dicho esto, también debemos tener en cuenta que la estimación del nivel de PIB de 2021 de la SHCP sería superior a la nuestra en alrededor de un 2.0% debido a la diferencia en las proyecciones de crecimiento del PIB de 2020, lo cual es relevante porque este es el valor de referencia a partir del cual se calcularán las estimaciones de ingresos para 2021. Esto contribuiría a sobreestimar los ingresos públicos de 2021 en comparación con nuestras proyecciones.

En cuanto a la plataforma petrolera, creemos que Hacienda la fijará alrededor de 1.9mbd, por debajo de la estimación de 2.0mbd en Pre-Criterios publicado en abril, aunque es aún bastante ambiciosa. Esto sería consistente con reconocer un cambio en las condiciones del mercado y la reducción en la estimación para este año. Dicho esto, este nivel implicaría un crecimiento de 18% con respecto a los niveles actuales, lo que creemos que seguirá siendo optimista (estimamos la producción de petróleo en 1.6mbd en 2021).

Las proyecciones de tipo de cambio y tasa de interés deben establecerse de acuerdo con las expectativas del mercado. Creemos que los supuestos de Hacienda para la tasa de interés y la estimación de tipo de cambio promedio serán de 4.25% (25pb por encima de la estimación de Citibanamex) y 22.7 pesos por dólar (vs. nuestro 23.1), cifras que estarían en línea con el consenso de la última Encuesta de Expectativas Citibanamex. En cuanto a la inflación, anticipamos que Hacienda utilizará la estimación de Banxico para 2021 de 3.0%.

El remanente de operación de Banxico, ¿un salvavidas? Probablemente no. Como se ha señalado en notas anteriores, cuando se registra una depreciación anual del tipo de cambio al cierre del año, se registra una revalorización de las reservas internacionales en pesos, lo que genera un remanente de operación del Banco de México (ROBM). De acuerdo con la Ley de Banxico, el ROBM debe ser transferido al Gobierno Federal una vez que se hayan restituido las reservas correspondientes. Suponiendo una depreciación cambiaria de 22% (el tipo de cambio pasaría de 18.9 al cierre del 2019 a 23.0 al cierre de 2020) y considerando la restitución de reservas implementada por Banxico en ocasiones anteriores, el banco central podría transferir alrededor del 1.0% del PIB a la Secretaria de Hacienda. No obstante, también creemos que Banxico puede ser más cauteloso esta vez debido a un mayor riesgo de pérdidas operacionales asociado a las medidas extraordinarias implementadas para brindar liquidez a los mercados financieros en medio de la crisis, así como a mayores riesgos de estabilidad financiera. Otra salvedad importante: estos ingresos no se incluirán en las estimaciones presupuestarias de Hacienda para 2021, ya que aún no se conoce el tipo de cambio de fin de año y porque cualquier supuesto sobre un monto determinado podría ser tomado como una violación de la autonomía del Banco Central. Sin embargo, estos ingresos extraordinarios se incluirán en las cuentas fiscales para abril de 2021. Si bien estos recursos deben destinarse al prepago de deuda de acuerdo con la ley (al menos el 70% del remanente) y a fortalecer la posición financiera del Gobierno Federal, ayudarían a reducir el tamaño de los recortes de gasto y mejorar las métricas de balance y deuda.

Política de gasto: las mismas prioridades. Si bien el repunte de la actividad podría llevar a una mayor recaudación de impuestos en 2021, los comentarios recientes del Secretario Herrera parecen reconocer que el gasto total que se propondría en el Presupuesto 2021 podría ser menor que en años anteriores. Creemos que Hacienda buscará contener el tamaño del déficit mientras privilegia las prioridades de la administración. Es decir, esperamos que la estrategia de gasto se mantenga enfocada en dos temas: los mismos programas sociales implementados hasta el momento y los mismos proyectos insignia que ha perseguido la administración, principalmente en lo que respecta a la estrategia energética de AMLO.

Excluyendo el sector energético, los subsidios y aquellos compromisos presupuestarios que no pueden evitarse (por ejemplo, costo financiero y pensiones), la política de gasto se ha basado en la austeridad, por lo que el resto de los rubros han sido considerados como modificables e incluso prescindibles, si se requieren recortes. Se ilustra este punto:

 Durante 2019 y la primera mitad de 2020 el gasto total creció solo 0.3% y 4.4% a tasa anual, respectivamente, sin embargo, los subsidios se expandieron 31.3% en 2019 y 43.7% en el primer semestre del 2020, mientras que la inversión cayó 12% anual en 2019. En particular, la prioridad han sido las transferencias sin fuertes restricciones a los jóvenes y los adultos mayores, aun cuando se han cuestionado los beneficios de algunos de estos programas11 12. Además, hemos señalado que13, en medio de la peor crisis sanitaria, el gasto en salud ha registrado un subejercicio en lo que va del año.

 Por lo tanto, creemos que los recortes de gasto podrían ser en rubros como gasto de inversión y operativos (esperamos que la excepción sea el gasto en salud). También podríamos esperar menores transferencias a los estados; de hecho, este ha sido recientemente un tema de fricciones entre gobernadores y el presidente debido a la caída en las participaciones durante este año (-9% a julio) y el subejercicio observado en este rubro durante 2019 (-41mmdp).

A nivel sectorial, las asignaciones presupuestarias al sector energético ya eran importantes, pero una postura más vocal de AMLO sobre la soberanía energética en los últimos meses, hace que este tema sea particularmente relevante en el presupuesto de 2021. El objetivo general de la política energética parece ser la sustitución de importaciones que, en nuestra opinión, busca revertir el déficit comercial petrolero -21 mil millones de dólares (mmdd) al cierre del 201914. Esto parecía un objetivo caro (en términos de su costo de oportunidad) desde el inicio de la administración; dado el estado del sector energético y los precios actuales de la energía, creemos que este es ahora un objetivo aún más oneroso.

Más importante aún, si Pemex y CFE se utilizan como instrumentos para este propósito, el impacto fiscal es aún mayor, no solo porque la viabilidad financiera de estas empresas toma un rol secundario sino también porque su actual situación operativa sugiere que no son aptas para tal fin. En este sentido, durante 2019 y 2020, Pemex ha registrado pérdidas récord y no se han cumplido las metas de producción. Además, el gobierno ha brindado apoyo fiscal a Pemex a través de recortes de impuestos y transferencias de capital. No descartamos la necesidad de financiamiento adicional durante 2021, que podría incluirse en el paquete de 2021 como sucedió el año pasado, cuando se incluyó inicialmente una asignación de capital de 50mmdp para la empresa en el presupuesto de 2020. En lo que respecta a la CFE, durante el 1T20 la empresa reportó una pérdida neta 9.5 veces mayor a la observada en el 1T19; además, revirtió las revisiones actuariales al esquema de pensiones de sus trabajadores, agregando más presión a las cuentas fiscales en el futuro cercano.

Conclusiones

Hay al menos cinco elementos que ofrecerían al gobierno la oportunidad de cambiar la narrativa y aumentar la confianza del mercado. Estos son: i) supuestos más realistas, particularmente en lo que respecta a las proyecciones de crecimiento y petróleo; ii) presentar un plan que haga más transparentes y manejables los programas sociales actuales y aumentar los recursos destinados a los sectores más afectados por la pandemia; iii) reducir el gasto en proyectos que parecen inviables, especialmente en un mundo post-pandemia (siendo la refinería de Dos Bocas probablemente el mejor ejemplo de esto); iv) establecer una estrategia de colaboración con el sector privado para impulsar la inversión en infraestructura; y v) presentar un plan para aumentar los ingresos fiscales tan pronto termine la pandemia o cuando la recuperación económica esté bien encaminada. Todo esto debe centrarse en diseñar un plan claro sobre cómo cambiar la distribución del gasto público hacia proyectos que aumenten la productividad y maximicen los beneficios sociales de una manera tangible y medible, al tiempo que garanticen que la trayectoria de la deuda sea sostenible. En nuestra opinión, estos elementos ayudarían a restablecer la confianza del sector privado y, por tanto, promoverían la inversión. De manera más general, ahora que tenemos una mejor comprensión de los profundos impactos económicos de la pandemia de Covid-19, el presupuesto debería estar orientado a ayudar al país a enfrentar mejor los desafíos futuros.

Desafortunadamente, Citibanamex cree que eso es improbable. No prevén una revisión significativa de las estrategias y, por lo tanto, esperamos que el gasto continúe privilegiando los programas y proyectos insignia de AMLO. En cualquier caso, creemos que la propuesta seguirá dando por sentado el bajo nivel de recaudación fiscal (de 13% del PIB en promedio durante 2015-2019). No sería aconsejable realizar modificaciones importantes en el régimen fiscal en la coyuntura actual, por supuesto. Sin embargo, dado el estado de cosas y siendo este el tercero de los seis presupuestos que presentará esta administración, sería deseable establecer los principales lineamientos de la reforma fiscal que AMLO ha prometido para la segunda mitad de su gestión. Esto se ha vuelto cada vez más importante, sobre todo porque: a) los planes presupuestarios pueden ayudar a reducir la incertidumbre si son coherentes y podrían proporcionar márgenes de maniobra; b) los “ahorros” se están agotando; c) a medida que pasa el tiempo, cada vez es más difícil generar el consenso político necesario para realizar los cambios legislativos necesarios. Pero, de nuevo, creemos que Hacienda optará por un escenario más inercial, lo que implica que continuará el constante deterioro de las finanzas públicas. Realmente queremos estar equivocados, pero creemos que esta será otra oportunidad perdida para orientar la formulación de políticas económicas en una dirección más constructiva.

Con información de Citibanamex*